LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione Lavoro
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Fabrizio Miani Canevari - Presidente - cron. 13064
Dott. Giuseppe Bronzini - Consigliere - Rep.
Dott. Enrica D'Antonio - Rel. Consigliere - Ud. 18/03/2014
Dott. Matilde Lorito - Consigliere - PU
Dott. Paola Ghinoy - Consigliere -
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
4892-2012 proposto da:
Gizzi Francesco C.F. GZZFNC61C08G482C, elettivamente
domiciliato in Roma, via Alessandria n. 208, presso lo studio
dell'avvocato Cardarelli Massimiliano, rappresentato e difeso dagli
avvocati Rulli Fabrizio, Squartecchia Federico, giusta delega in
atti; - ricorrente;
Contro Regione Abruzzo; - intimata.
Avverso la sentenza n. 664/2011 della Corte d'Appello di
L'Aquila, depositata il 10/08/2011 r.g.n. 1437/2010;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
18/03/2014 dal Consigliere Dott. Enrica D'Antonio;
Udito l'Avvocato Cardarelli Ida per delega Rulli Fabrizio;
Udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.
Marcello Matera, che ha concluso per raccoglimento del ricorso.
In fatto:
Con sentenza depositata il 10 agosto 2011 la Corte d'appello
dell'Aquila ha confermato la sentenza del Tribunale di Pescara di
rigetto della domanda di Francesco Gizzi, nominato con delibera della
giunta regionale dell'Abruzzo direttore generale dell'Ente
Strumentale Regionale Abruzzo Lavoro per la durata di cinque anni
dichiarato decaduto dall'incarico con delibera dell'11 novembre 2005,
domanda volta ad ottenere i compensi che il ricorrente avrebbe
percepito fino alla naturale scadenza del contratto.
La Corte territoriale ha rilevato che la legge della Regione
Abruzzo n. 27 del 12 agosto 2005, contenente nuove norme sulle nomine
di competenza degli organi di direzione politica della Regione, aveva
stabilito all'art. 1, comma 2, che le nomine degli organi di vertice,
individuali e collegiali, di amministrazione e di controllo degli
enti dipendenti dalla regione, conferite dagli organi di direzione
politica avevano una durata massima effettiva pari a quella della
legislatura regionale e decadevano all'atto dell'insediamento del
nuovo consiglio regionale, salvo motivata conferma nei successivi 45
giorni e che il successivo articolo 2 disponeva che all'entrata in
vigore della legge decadevano le nomine degli organi degli enti di
cui al precedente articolo salvo conferma.
La Corte territoriale ha quindi affermato che l'art. l, comma 2,
di detta norma era passata indenne al controllo di legittimita'
costituzionale (cfr. Corte Costituzionale n. 233 del 16/6/2006) sia
sotto il profilo della riserva di legge statuale in materia di
ordinamento civile (art. 117 Cost.) sia sotto il profilo del
principio del buon andamento (art. 97, comma 1 Cost). Con riferimento
alla disposizione transitoria di cui all'articolo 2, comma 1,
comportante una decadenza automatica retroattiva , secondo la Corte
dovevano escludersi vizi di legittimita' costituzionale trovando
applicazione il principio di bilanciamento in base al quale doveva
essere privilegiato il buon andamento della pubblica amministrazione
ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione rispetto al principio
dell'affidamento del contraente e del suo diritto soggettivo
all'ufficio ai sensi dell'articolo 2 e 51 della Costituzione. Ha
sottolineato, inoltre, l'evidente intento del legislatore regionale
di rendere immediatamente operativa la nuova disciplina per evitare -
in sintonia e non in contrasto con l'invocato art. 97 Cost. che le
nomine effettuate nella precedente legislatura, specie nella sua fase
finale, potessero pregiudicare il buon andamento
dell'amministrazione.
Secondo la Corte territoriale, essendo incontestato che il
ricorrente Gizzi rientrasse tra i titolari degli organi degli Enti
indicati dall'art. 1, comma 2, della legge citata, doveva concludersi
per l'infondatezza della censura di ingiusta risoluzione del rapporto
potendo il ricorrente essere rimosso, prima della naturale scadenza
del contratto, in correlazione al cambiamento degli organi politici
con conseguente rigetto di ogni pretesa risarcitoria.
Ricorre il Gizzi per la cassazione della sentenza. La Regione
Abruzzo e' rimasta intimata.
In diritto
Con il primo motivo il ricorrente denuncia vizio di motivazione.
Lamenta che la scelta dell'amministrazione regionale di prevedere in
ogni caso la decadenza dall'incarico non avrebbe potuto esonerarla
dall'obbligo di ristorare il dirigente dalle perdite economiche
subite. Con il secondo motivo denuncia vizio di motivazione per avere
la Corte affermato che le norme in esame erano passate indenni allo
scrutinio della Corte Costituzionale e con il terzo motivo denuncia
violazione degli articoli degli articoli 1 e 2 della legge regionale
n. 27/2005 nonche' degli articoli 97, 2,51 della Costituzione.
Osserva che l'art. 2, comma 1, della l.r. n. 27 citata, applicabile
al caso in esame, aveva superato il vaglio di costituzionalita' con
esclusivo riferimento all'art. 97 Cost. e non gia' in relazione
all'art. 117 Cost., comma 2 lett L). Lamenta che la Corte avrebbe
dovuto procedere ad una lettura costituzionalmente orientata delle
norme o proporre la questione di legittimita' costituzionale tenuto
conto del piu' recente orientamento della giurisprudenza
costituzionale dal quale era desumibile un parziale mutamento di
orientamento rispetto alla sentenza n. 233/2006. Con i successivi
motivi il ricorrente rileva l'inapplicabilita' alla fattispecie
dell'articolo 19, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001
richiamato dalla Corte (motivo n. 4); censura la sentenza per avere
erroneamente affermato la natura imperativa della normativa regionale
in esame con effetti anche sui rapporti tra le parti ( motivo n 5) e,
infine, richiama l'articolo 21 della legge 241 del 1990 secondo cui
il recesso unilaterale dai contratti della pubblica amministrazione
era ammesso nei casi previsti dalla legge o dal contratto ipotesi
alle quali non era riconducibile la risoluzione in esame (motivo n.
6).
Questo Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimita' costituzionale avente ad oggetto l'art.
1, comma 2, e l'art. 2 della legge regionale n. 27/2005 con
riferimento all'art. 97 Cost. Questione consistente nello stabilire
se gli artt. 1 e 2 della legge regionale citata, nel prevedere la
cessazione automatica delle nomine degli organi di vertice di
amministrazione degli enti dipendenti dalla Regione all'atto
dell'insediamento del nuovo consiglio regionale, salvo motivata
conferma (art. 1, comma 2, cosiddetto spoils system), nonche' la
decadenza delle nomine di cui al precedente art. l alla stessa
entrata in vigore della legge (art. 2 cosiddetto spoils system una
tantum), determinando un'interruzione automatica del rapporto ancora
in corso prima dello spirare del termine stabilito, in carenza di
garanzie procedimentali ed a prescindere da qualsiasi valutazione
dell'operato del dirigente, violi la norma costituzionale indicata ed
in particolare il principio di continuita' dell'azione amministrativa
e quello correlato di buon andamento dell'azione stessa.
La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
risulta evidente perche' l'applicazione diretta delle citate
disposizioni nella presente controversia incide sulla decisione in
ordine alla legittimita' del provvedimento di revoca del Gizzi
dall'incarico di direttore generale dell'Ente Strumentale Regionale
Abruzzo Lavoro disposta in applicazione dell'art. 2 della legge
regionale citata con conseguente incidenza sulla domanda di condanna
dell'amministrazione al risarcimento del danno derivante dalla
risoluzione anticipata del contratto stipulato tra le parti, domanda
il cui accoglimento e' precluso dalla norma. Il Gizzi, infatti, quale
direttore generale dell'Ente Strumentale Regionale Abruzzo Lavoro e'
ricompreso tra gli «organi di vertice ..di amministrazione degli enti
dipendenti dalla Regione» di cui al secondo comma dell'art. 1 della
legge regionale citata in ordine ai quali la normativa regionale ha
previsto una durata massima effettiva pari a quella della legislatura
regionale e, comunque, la loro decadenza all'atto dell'entrata in
vigore della legge stessa.
La domanda risarcitoria formulata dal ricorrente, inoltre, non
potrebbe trovare accoglimento in applicazione della disciplina in
materia contrattuale sull'impossibilita' sopravvenuta ritenuta dal
ricorrente imputabile alla Regione Abruzzo, stante la necessaria
applicazione alla fattispecie della norma regionale che dispone la
decadenza delle nomine di vertice di amministrazione degli enti
dipendenti della Regione.
Quanto alla non manifesta infondatezza occorre premettere che
l'art. 1, comma 2, della legge regionale recita testualmente: «Al
fine di realizzare compiutamente il riallineamento temporale, le
nomine degli organi di vertice, individuali e collegiali, di
amministrazione e di controllo degli enti dipendenti dalla Regione,
economici e non, dei consorzi, delle agenzie, compresi i componenti
di comitati, di commissioni e di organismi regionali o interregionali
nonche' delle societa' controllate e partecipate dalla Regione, in
osservanza degli articoli 2449 e 2450 del codice civile, conferite
dagli organi di direzione politica hanno una durata effettiva pari a
quella della legislatura regionale e decadono all'atto di
insediamento del nuovo Consiglio regionale, salvo conferma nei
successivi quarantacinque giorni.».
L'art. 2 stabilisce che: all'entrata in vigore della presente
legge decadono le nomine degli organi degli enti di cui al comma 2
del precedente art. 1, salvo conferma. Nei successivi quarantacinque
giorni gli organi di direzione politica procedono alla ricostituzione
degli stessi nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi 2 e 3
dell'art. 1».
La nomina del ricorrente, quale direttore generale dell'Ente
Strumentale Regionale Abruzzo Lavoro, e' stata revocata all'entrata
in vigore della normativa regionale e dunque ai sensi dell'art. 2
citato.
Non appaiono prospettabili interpretazioni diverse della norma
che consentano il riconoscimento al ricorrente della ricostituzione
del rapporto o il risarcimento del danno. La cosiddetta
interpretazione adeguatrice, che e' sempre necessario tentare prima
di sollevare una questione di legittimita' costituzionale, trova il
suo limite nel significato proprio delle parole della disposizione da
interpretare , secondo la connessione di esse, nonche' nella chiara
intenzione del legislatore (art. 12, primo comma, preleggi).
Circa il contrasto tra la norma in esame e l'art. 97 Cost. deve
in primo luogo rilevarsi che con sentenza n. 233/2006 la Corte
Costituzionale esaminando proprio le disposizioni qui richiamate ha
affermato l'infondatezza con riferimento all'art. 97 della
Costituzione della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 2, della legge della Regione Abruzzo in esame «nella parte
in cui prevede la decadenza automatica di tutte le nomine degli
organi di vertice di enti regionali in qualunque momento conferite
dagli organi politici della Regione, per effetto dell'insediamento
del nuovo Consiglio regionale, e senza alcuna valutazione tecnica di
professionalita' e competenza dei nominati. La norma in esame si
riferisce a nomine effettuate dagli organi di direzione politica
della Regione, evidentemente in base a valutazioni personali coerenti
con le correlative scelte di fondo, in relazione alle quali la
previsione di un meccanismo di valutazione tecnica della
professionalita' e competenza dei nominati non si configura come
misura costituzionalmente vincolata, ne' si addice alla natura
personale del rapporto sotteso alla nomina».
Con la medesima sentenza la Corte Costituzionale ha affermato
l'infondatezza, in riferimento agli artt. 2, 51 e 97 della
Costituzione, della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della citata legge regionale (secondo cui la
decadenza automatica opera retroattivamente sulle nomine gia'
effettuate, a decorrere dal momento di entrata in vigore della legge)
in quanto «L'intento del legislatore regionale e', infatti, quello
di' rendere immediatamente operativa la nuova disciplina, per evitare
- in sintonia, e non in contrasto, con l'evocato art. 97 Cost. - che
le nomine effettuate nella precedente legislatura, specie nella sua
fase finale, pregiudichino il buon andamento dell'amministrazione.
Con successive pronunce della Corte Costituzionale, con la quale
sono state sottoposte all'esame della Corte normative analoghe a
quella in esame (cfr. Corte Cost. n. 103 e 104/2007; n. 124/2011; n.
246/2011), si e' affermata piu' volte l'illegittimita' costituzionale
di' meccanismi di spoils system riferiti ad incarichi dirigenziali
che comportino l'esercizio di funzioni amministrative di esecuzione
dell'indirizzo politico, confermandosi, invece, la legittimita' del
meccanismo nei confronti delle figure apicali che svolgono compiti di
indirizzo politico-amministrativo.
In particolare si e' sostenuto che «Il perseguimento
dell'interesse connesso alla scelta delle persone piu' idonee
all'esercizio della funzione pubblica deve avvenire indipendentemente
da ogni considerazione per gli orientamenti politici dei vari
concorrenti (sentenza n. 453 del 1990) e in modo che il carattere
esclusivamente tecnico del giudizio risulti salvaguardalo da ogni
rischio di deviazione verso interessi di parte, cosi' da garantire
scelte finali fondate sull'applicazione di parametri neutrali e
determinate soltanto dalla valutazione delle attitudini e della
preparazione dei candidati (sentenza n. 453 del 1990). Di
conseguenza, la selezione dei pubblici funzionari non ammette
ingerenze di carattere politico, espressione di interessi non
riconducibili a valori di carattere neutrale e distaccato (sentenza
n. 333 del 1993), unica eccezione essendo costituita dall'esigenza
che alcuni incarichi, quelli dei diretti collaboratori dell'organo
politico, siano attribuiti a soggetti individuati intuitu personae,
vale a dire con una modalita' che mira a rafforzare la coesione tra
l'organo politico regionale (che indica le linee generali dell'azione
amministrativa e conferisce gli incarichi in esame) e gli organi di
vertice dell'apparato burocratico (ai quali tali incarichi sono
conferiti ed ai quali compete di attuare il programma indicato), per
consentire il buon andamento dell'attivita' di direzione dell'ente
(art. 97 Cost.) (cfr. Corte Cost. n. 104/2007 con riferimento alla
normativa della regione Lazio n. 9/2005 nella parte in cui prevede
che i direttori generali delle ASL decadono dalla carica il
novantesimo giorno successivo alla prima seduta del Consiglio
Regionale salvo conferma).
Devono, altresi' essere menzionate le successive sentenze della
Corte Costituzionale. In particolare sulla illegittimita'
costituzionale dello spoils system in generale, tra le altre, le
sentenze n. 103 del 2007, n. 351 e n. 390 del 2008, n. 34, n. 81 e n.
224 del 2010, n. 124 e 246 del 2011.
Con particolare riferimento al meccanismo di spoils system
transitorio analogo a quello di cui all'art. 2 della legge regionale
in esame si veda la sentenza n. 81/2010 con la quale e' stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale, in relazione agli artt.
97 e 98 Cost., dell'art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti
al personale di cui al comma 6, dell'art. 19, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, conferiti prima del 17 maggio 2006, «cessano
ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto». Secondo la Corte la norma denunciata,
«prevedendo l'immediata cessazione del rapporto dirigenziale alla
scadenza del 60° giorno dall'entrata in vigore del decreto legge
numero 262 del 2006, in mancanza di riconferma, viola, in carenza di
idonee garanzie procedimentali, i principi costituzionali di buon
andamento e imparzialita' e, in particolare, il principio di
continuita' dell'azione amministrativa che e' strettamente correlato
a quello di buon andamento dell'azione stessa. In tali situazioni,
occorre, infatti, assicurare la presenza di un momento procedimentale
di confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un
lato, l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse
modalita' di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa - per le
quali ritenga di non consentirne la prosecuzione fino alla scadenza
contrattualmente prevista e, dall'altro, il dirigente, a garanzia del
proprio diritto di difesa, possa prospettare i risultati delle
proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per
il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo politico e
individuati nel contratto a suo tempo stipulato».
Ritiene questo Collegio che si prospetti il dubbio di
legittimita' costituzionale della legge regionale in esame atteso che
prevede l'applicazione dello spoils system a dirigenti che, seppure
posti a capo di un ente dipendente dalla regione, quale e' nel caso
in esame l'Ente Strumentale Regionale Abruzzo Lavoro, hanno compiti
amministrativi o di natura tecnica, non riconducibili a quelli di
diretta collaborazione dell'organo politico. L'art. 2 della predetta
legge che ne prevede la decadenza con la stessa entrata in vigore
della legge si configura, ancor di piu', in contrasto con i
richiamati principi affermati piu' volte dalla Corte Costituzionale.
La prevista decadenza, infatti, «comporta che il direttore
generale viene fatto cessare dal rapporto d'ufficio e di lavoro con
la regione per una causa estranea alle vicende del rapporto stesso e
non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali: cio'
viola l'articolo 97 della costituzione, sotto il duplice profilo
dell'imparzialita' e del buon andamento della pubblica
amministrazione, che esigono che la posizione del direttore generale
sia circondata da garanzie e, in particolare, che la decisione
dell'organo politico relativa alla cessazione anticipata
dall'incarico avvenga in seguito all'accertamento dei risultati
conseguiti e rispetti il principio del giusto procedimento, poiche'
il perseguimento dell'interesse connesso alla scelta delle persone
piu' idonee all'esercizio della funzione pubblica deve avvenire
indipendentemente da ogni considerazione per gli orientamenti
politici» (cfr. Corte Cost. n. 104/2007).